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以徐州高新區(qū)為例——政府投資基金市場(chǎng)化運(yùn)作路徑思考
2025-09-08 15:40:47
來(lái)源:中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào) 

? 孫曉強(qiáng)

政府投資基金作為鏈接資本與產(chǎn)業(yè)的重要工具,日益成為地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。作為國(guó)家級(jí)產(chǎn)城融合示范區(qū),近年來(lái),徐州高新區(qū)以政府投資基金為突破口,探索“基金招商+資本賦能”模式,聚焦安全應(yīng)急、汽車(chē)及高端裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥與新能源電力“4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群,推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)落地,為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展注入動(dòng)能。

政府投資基金是創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的重要政策工具。自2015年財(cái)政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》以來(lái),政府投資基金作為鏈接資本與產(chǎn)業(yè)的重要工具,日益成為地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。不過(guò),當(dāng)前政府投資基金運(yùn)作仍面臨多重挑戰(zhàn),如何兼顧產(chǎn)業(yè)落地與市場(chǎng)化投資,成為地方政府面臨的重要課題。

一、政府投資基金面臨新機(jī)遇

2024年以來(lái),國(guó)家、江蘇省、徐州市密集出臺(tái)政策規(guī)定,推進(jìn)政府投資基金規(guī)范運(yùn)作。

2024年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》,引導(dǎo)長(zhǎng)期資金投資創(chuàng)業(yè),擴(kuò)大金融資產(chǎn)投資公司(AIC)股權(quán)投資試點(diǎn)范圍,動(dòng)員有條件的社會(huì)資本做耐心資本;2025年1月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,明確基金定位,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類(lèi)基金功能,鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類(lèi)基金;優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制,鼓勵(lì)降低或取消返投比例,提振市場(chǎng)投資信心。2025年5月,科技部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《加快構(gòu)建科技金融體制 有力支撐高水平科技自立自強(qiáng)的若干政策舉措》,提出設(shè)立國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金、鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金、支持創(chuàng)業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)投資發(fā)債融資等一系列舉措,引導(dǎo)長(zhǎng)期資本、耐心資本和優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域。

2024年4月以來(lái),江蘇省構(gòu)建“1+9”政府投資基金制度體系,涵蓋“募投管退”全流程運(yùn)作機(jī)制。2024年8月,徐州市印發(fā)《徐州市市屬國(guó)有企業(yè)基金業(yè)務(wù)管理暫行辦法》,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)股權(quán)投資基金業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展,成為政府投資基金的有益補(bǔ)充。

徐州高新區(qū)政府投資基金自2021年實(shí)質(zhì)性運(yùn)作以來(lái),逐步形成“管委會(huì)+公司”的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。目前,該基金已累計(jì)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金24只,規(guī)模184億元,為高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但相對(duì)國(guó)內(nèi)頭部投資機(jī)構(gòu)而言,徐州高新區(qū)基金無(wú)論從產(chǎn)業(yè)判斷、項(xiàng)目甄別,還是從募資能力、投后管理等方面,均存在一定差距。如何更好地推進(jìn)政府投資基金發(fā)展,統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與市場(chǎng)化投資要求,是徐州高新區(qū)基金亟待破解的難題。

二、政府投資基金運(yùn)行共性問(wèn)題

當(dāng)前,政府投資基金逐漸成為各地標(biāo)配,但基金運(yùn)作能力和績(jī)效往往因城市發(fā)展水平而有著較大差異,特別是基金起步較晚地區(qū),普遍存在諸多共性問(wèn)題。

(一)社會(huì)募資普遍較為困難。目前,國(guó)內(nèi)一些頭部投資機(jī)構(gòu)僅投行業(yè)頭部企業(yè),而行業(yè)頭部企業(yè)鳳毛麟角,項(xiàng)目招引難度極大。地方政府在社會(huì)募資過(guò)程中常常面臨諸多矛盾:一是社會(huì)資本單純追求投資收益,與政府重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目之間存在矛盾;二是合作設(shè)立基金時(shí),社會(huì)資本一般希望政府出資規(guī)模較大,與政府要求更多撬動(dòng)社會(huì)資本之間存在矛盾;三是前期考察時(shí)項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)且企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,與投后因市場(chǎng)或其他客觀因素導(dǎo)致項(xiàng)目不達(dá)預(yù)期之間存在矛盾等。

(二)項(xiàng)目招引影響基金投資決策。一些招引項(xiàng)目常常令基金投資決策處于“兩難”境地:一是招引項(xiàng)目開(kāi)票稅收貢獻(xiàn)較大,但產(chǎn)業(yè)技術(shù)落后或缺乏核心技術(shù)團(tuán)隊(duì),基金投資方難以決策;二是以融資目的為主而非擴(kuò)產(chǎn)能的企業(yè),待基金投資后項(xiàng)目往往推進(jìn)緩慢,投資退出路徑不明晰;三是企業(yè)故意抬高估值或過(guò)度夸大未來(lái)業(yè)績(jī),造成投資代價(jià)過(guò)大。

(三)投后賦能不足、退出渠道不暢。一些地方將股權(quán)投資簡(jiǎn)化為資金注入工具,重前期投資輕后期服務(wù),忽視產(chǎn)業(yè)鏈資源整合與戰(zhàn)略賦能,企業(yè)后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。當(dāng)前投資退出渠道不暢,基金退出周期普遍拉長(zhǎng),退出受阻導(dǎo)致大量資金沉淀,影響資本循環(huán)效率。此外,近年來(lái),政府投資基金傾向于新能源、半導(dǎo)體等重資產(chǎn)領(lǐng)域,致使項(xiàng)目估值偏高,進(jìn)一步收窄退出渠道。

(四)容錯(cuò)機(jī)制有待細(xì)化落實(shí)。股權(quán)投資尤其是早期項(xiàng)目,單個(gè)項(xiàng)目存在高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn),市場(chǎng)普遍采取組合投資平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益,以整個(gè)基金作為考核標(biāo)的。實(shí)際運(yùn)作中,因容錯(cuò)機(jī)制不夠明確,導(dǎo)致一些地方政府和社會(huì)資本不敢投、不愿投,出現(xiàn)設(shè)立基金多、實(shí)際投放少等問(wèn)題,個(gè)別地方甚至出現(xiàn)政府投資基金“設(shè)而不投”的現(xiàn)象。

三、徐州高新區(qū)基金市場(chǎng)化運(yùn)作探索

作為國(guó)家級(jí)產(chǎn)城融合示范區(qū),徐州高新區(qū)近年來(lái)以政府投資基金為突破口,探索“基金招商+資本賦能”模式,聚焦安全應(yīng)急、汽車(chē)及高端裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥與新能源電力“4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群,推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)落地,為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展注入動(dòng)能。

(一)制度建設(shè)逐步完善。徐州高新區(qū)政府投資基金高度重視市場(chǎng)化運(yùn)作,陸續(xù)出臺(tái)一系列政策規(guī)定予以規(guī)范,包括《政府投資基金管理辦法》《加快推動(dòng)徐州高新區(qū)國(guó)有企業(yè)設(shè)立市場(chǎng)化投資基金的通知》等。在徐州市率先出臺(tái)投后管理實(shí)施細(xì)則、績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理辦法、盡職調(diào)查及專(zhuān)家評(píng)審制度等,實(shí)現(xiàn)“募投管退”閉環(huán)管理,市場(chǎng)化運(yùn)作和投資管理機(jī)制日臻成熟。

(二)專(zhuān)家評(píng)審前置把關(guān)。徐州高新區(qū)政府投資基金不斷規(guī)范盡職調(diào)查、專(zhuān)家評(píng)審環(huán)節(jié),確?!巴恫煌丁庇蓪?zhuān)業(yè)人員說(shuō)了算。每次評(píng)審至少邀請(qǐng)2名行業(yè)高水平專(zhuān)家參與,涵蓋高校、科研院所、國(guó)家大基金、頭部企業(yè)、券商等領(lǐng)域,對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性、技術(shù)前景等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)。

(三)基金管理人提質(zhì)升級(jí)。在盲池基金合作機(jī)構(gòu)的選擇上,徐州高新區(qū)政府投資基金嚴(yán)格按照江蘇省、徐州市基金管理制度,從最初的基礎(chǔ)要求逐步向行業(yè)頭部機(jī)構(gòu)靠攏,優(yōu)先選取知名機(jī)構(gòu)和頭部機(jī)構(gòu),確?;鸸芾砣司邆渑c基金運(yùn)作相適應(yīng)的投資能力和管理能力。目前,徐州高新區(qū)與國(guó)內(nèi)各細(xì)分領(lǐng)域頭部投資機(jī)構(gòu)展開(kāi)深入合作,借助頭部機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與資源優(yōu)勢(shì),提升基金的投資管理水平。

(四)部分項(xiàng)目步入上市“快車(chē)道”。徐州高新區(qū)政府投資基金通過(guò)多層次資本市場(chǎng)建設(shè),不斷推動(dòng)企業(yè)做大做強(qiáng),助力高新區(qū)近年來(lái)4個(gè)“1號(hào)工程”落地、5家本土企業(yè)上市、28家企業(yè)納入上市后備庫(kù)。先導(dǎo)電科持續(xù)推進(jìn)獨(dú)立或并購(gòu)上市,堅(jiān)定走資本市場(chǎng)之路;格利爾、百甲科技等北交所上市企業(yè)的股權(quán)投資已成功退出。

(五)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)。面對(duì)復(fù)雜多變的投資環(huán)境,徐州高新區(qū)政府投資基金將風(fēng)險(xiǎn)防控作為核心工作之一,建立責(zé)任到人、定期報(bào)告、跨部門(mén)協(xié)同及分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。按照投資金額、風(fēng)險(xiǎn)大小等不同維度對(duì)所有基金進(jìn)行分級(jí)管理,有效配置投后資源。定期組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研判,提前制定應(yīng)對(duì)預(yù)案,構(gòu)建全方位、多層次的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

四、市場(chǎng)化運(yùn)作的思考

市場(chǎng)化、法治化、專(zhuān)業(yè)化,是政府投資基金運(yùn)作的基本原則。未來(lái),徐州高新區(qū)政府投資基金應(yīng)以市場(chǎng)化改革為核心,強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同,提升專(zhuān)業(yè)化管理水平,全力打造“基金+產(chǎn)業(yè)”深度融合的新范式。

(一)完善頂層設(shè)計(jì),提供制度保障。圍繞新能源商用車(chē)、安全應(yīng)急等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈,集中資金資源完善產(chǎn)業(yè)鏈布局,建立投資領(lǐng)域正面清單及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。完善分級(jí)決策程序,建立以勤勉盡責(zé)為核心的容錯(cuò)清單和程序細(xì)則,落實(shí)有計(jì)劃、有考核、有激勵(lì)、有實(shí)效與防風(fēng)險(xiǎn)“四有一防”機(jī)制,為市場(chǎng)化運(yùn)行提供制度保障。圍繞基金投資決策程序、項(xiàng)目甄別、基金協(xié)議、投后管理等全流程,不斷健全“募投管退”全生命周期管理機(jī)制。加大頭部投資機(jī)構(gòu)對(duì)接和社會(huì)募資力度,推進(jìn)江蘇省、徐州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金及其子基金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和投資工作。

(二)堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)化管理。堅(jiān)定不移采取市場(chǎng)化方式選拔具備優(yōu)質(zhì)素質(zhì)的基金管理人。授權(quán)基金管理人依法依約自主開(kāi)展投資決策,確?;疬\(yùn)作的市場(chǎng)化與專(zhuān)業(yè)化水平。學(xué)習(xí)頭部投資機(jī)構(gòu)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),不斷提升業(yè)務(wù)技能。拿出真招硬招切實(shí)加強(qiáng)投后管理,發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)果斷挽損。

(三)提升業(yè)務(wù)能力,打造專(zhuān)家型團(tuán)隊(duì)。徐州高新區(qū)基金規(guī)模不斷增大,在管項(xiàng)目數(shù)量激增,但產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和管理能力亟需提升,需要通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、引進(jìn)高層次專(zhuān)業(yè)人才、培育現(xiàn)有骨干力量,著力打造一支政治可靠、專(zhuān)業(yè)精湛的專(zhuān)家型投研隊(duì)伍。

(四)“四鏈”融合發(fā)展,加快投后賦能。需要有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈深度融合、協(xié)同共進(jìn),培育扶持更多具有含“新”量、含“金”量、含“綠”量的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。加快推動(dòng)符合條件的企業(yè)上市,進(jìn)一步提升政府投資基金的運(yùn)作成效與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)作用。(作者單位:徐州高新區(qū)管委會(huì))

徐州高新區(qū)供圖

編輯:韓夢(mèng)晨
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